Valtiovarainministeriö on 10.6.2020 pyytänyt lausuntoa julkisten hankintojen kansallisesta strategialuonnoksesta. Näkemyksiä pyydetään erityisesti strategiaan luonnostelluista tahtotiloista ja tavoitteista.

Ammattiliitto Pro ry on tutustunut lausuntopyynnön liitteenä olevaan materiaaliin ja toteaa siitä lausuntonaan seuraavaa:

1. Yleistä kansallisesta hankintastrategiasta

Julkiset organisaatiot käyttävät hankintoihin vuositasolla arviolta 35 miljardia eroa. Kuntien osuus on noin 70 %. Valtion virastojen hankintatoimeen voidaan vahvasti vaikuttaa tulosohjauksen keinoin ja kolmella yhteishankintayksiköllä (Hansel, Senaatti ja Valtori) on merkittävä rooli mm. käyttövelvoitteiden vuoksi. Kansallinen hankintastrategia ja sitoutuminen yhteisiin tavoitteisiin tarvitaan erityisesti varsin hajautetusti toimivan kuntasektorin vuoksi. Vaikka hankintaorganisaatiot toimivat pääosin hajakeskitetyllä mallilla ja keskittyminen on lisääntynyt, ei valtaosassa hankintayksikköjä ole lainkaan kokoaikaista henkilöresurssia. Hankintojen moninainen organisointitapa ja eritasoinen resurssointi korostaa yhteisen strategian tarvetta.

Vaikka suurimmalla osalla julkisia organisaatioita on olemassa erillinen hankintastrategia, on kokonaisvaltaisessa strategisessa näkemyksessä ja johtamisessa puutteita. Julkisten hankintojen volyymi on kasvanut niin suureksi, että yhteinen tahtotila ovat välttämätön. Kestävillä ja innovatiivisilla hankinnoilla pystytään osaltaan tukemaan yhteiskuntaa kestävän kehityksen tavoitteiden toimeenpanossa.

Ammattiliitto Pro pitää kansallista hankintastrategiaa tarpeellisena.

Lausuntopyynnön liitteenä olevan materiaalin (Suomen julkisten hankintojen tilannekuva, Valtiovarainministeriön julkaisuja 2020:25) nykytilan kuvausten perusteella voi tehdä johtopäätöksen, että hyödyntämällä nykylainsäädännön mahdollisuuksia (esim. hankinnoilla työllistäminen) sekä tulos- ja omistajaohjauksen keinoja entistä määrätietoisemmin voidaan strategian toteuttamisessa edetä oikeaan suuntaan ilman laajamittaisia muutoksia varsinaisessa hankintalainsäädännössä.

Ammattiliitto Pro pitää strategian valmistelun käytännönläheisestä lähestymistapaa hyvänä. Osa toimenpide-ehdotuksista (joiden osalta tarkempaa analyysiä ja valintoja ei ole vielä tehty) on suhteellisen helposti toteutettavissa ja näin voidaan nopeammin saavuttaa myönteisiä tuloksia. Toimenpiteissä on tuotu esille mm. valvontaviranomaisten tiedonsaantiin, rikosrekisteriotteiden tarkistamiseen ja velvoitteidenhoitoselvitysten saamiseen liittyviä parannusehdotuksia, jotka edellyttävät säädösmuutoksia. Ammattiliitto Pro kannattaa sellaisten säädösmuutosten tekemistä, jotka lisäävät hankintojen avoimuutta (esim. sopimusrekisteri) ja tehostavat harmaan talouden torjuntaa ja kartellien tunnistamista.

Kesäkuun lopussa julkistettiin työ- ja elinkeinoministeriön tilauksesta tehty oikeudellinen selvitys yritysvastuusääntelystä. Selvityksessä on kartoitettu erityisesti ihmisoikeuksia ja ympäristöä koskevan asianmukaisen huolellisuuden velvoitteen lisäämistä Suomen lainsäädäntöön. Ihmisoikeuksia ja ympäristöä koskeva huolellisuusvelvoite parantaisi merkittävällä tavalla mahdollisuuksia edistää sosiaaliseen ja ekologiseen kestävyyteen liittyviä tavoitteita julkisissa hankinnoissa.

Ammattiliitto Pro kannattaa valmistelun käynnistämistä huolellisuusvelvoitteen lisäämiseksi lainsäädäntöön.

 

2. Tahtotilat

Strateginen johtaminen

Keskeinen oivallus on nostaa hankinnat osaksi ylimmän johdon strategisen päätöksenteon kokonaisuutta. Monissa valtion virastoissa erilaisten ostettujen palvelujen osuus toimintamenoista on yhtä suuri kuin oman henkilöstön palkkojen osuus. Hankinnat eivät voi olla irrallinen osa-alue, jota tarkastellaan talouden lyhyen aikavälin raamissa.

Eri aikoina sovelletaan erilaisia johtamisoppeja. Nyt vallitseva oppi vaikuttaa olevan tiedolla johtaminen.  Päätöksentekoa ei kuitenkaan ohjaa puhdas tieto, vaan samanaikaisesti joudutaan sovittamaan yhteen keskenään kilpailevia (poliittisia) intressejä ja tasapainoilemaan ajassa muuttuvien strategisten painopisteiden välillä. Perustavaa laatua olevia strategisen tason ratkaisuja tehdään mm. linjattaessa tuotetaanko palvelu itse vai hankitaanko se oman organisaation ulkopuolelta (make or buy).

Kansallisen hankintastrategian toteutumisessa on ratkaisevaa sitoutuminen yhteiseen tahtotilaan. Suorassa tulosohjauksessa olevien valtion virastojen osalta tavoitteiden sisällyttäminen tulossopimuksiin on hyvin konkreettinen tapa edetä. Itsehallinnollisten kuntien sitouttamisessa yhtä suoraviivainen ohjausmenetelmä ei ole mahdollinen. Toimenpide-ehdotuksissa mainitaan pysyvän rahoitusmallin luominen, jolla julkiset hankintayksiköt saisivat tukea hankintojen strategisen johtamisen ja hankintaosaamisen vahvistamisessa. Ehdotus on ehdottomasti selvittämisen arvoinen ja voisi toteutuessaan toimia tahtotilaan sitouttamisen instrumenttina.

Koronan aiheuttama poikkeustilanne on nostanut häiriötilanteiden mahdollisuuden uudella tavalla esille. Yhteiskunnan toiminnan kannalta elintärkeisiin toimintoihin liittyvien hankintojen osalta tarvitaan perusteellinen analyysi ja johtopäätökset mm. kotimaisen tuotannon osalta.

Kyvykkyydet

Lausuntopyynnön liitemateriaalin perusteella hankintojen osaamisvaatimukset ovat painottuneet talouden raportointiin, kilpailutusvaiheeseen ja tarjouspyyntöasiakirjojen laadintaan. Tehokas ja vaikuttava hankintatoimi edellyttää kuitenkin kyvykkyyttä hankinnan koko elinkaaren aikana.   

Julkisilla hankinnoilla on erityispiirteidensä vuoksi osaamisvaatimuksia, joita alan koulutuksen sisällöissä ei riittävästi huomioida. Tutkintoon johtavien koulutusohjelmien sisältöjen uudistaminen on pidempikestoinen prosessi. Hankintahenkilöstöstä 46 % tekee tehtäviä muiden tehtävien ohessa. Hankintatehtävissä työskentelevien palkkauksessa ja muissa työsuhteenehdoissa on suurta vaihtelua. Käytettävissä olevalla resurssilla, osaamisella ja hankintojen yhteiskunnallisen vaikuttavuuden kokonaisvaltaisella ymmärryksellä on suora yhteys hankintastrategian toteutumiseen.      Nopeimmin kyvykkyyttä voidaan vahvistaa kehittämällä hajallaan olevaa täydennyskoulutusta vastaamaan hankintayksiköiden ja hankintahenkilöstön akuuteimpiin osaamistarpeisiin. Sekä organisaatio- että yksilötason osaamistarpeet on syytä yksityiskohtaisemmin selvittää. Palkkausta parantamalla ja työn arvostusta lisäämällä kannustetaan hankintahenkilöstöä vahvistamaan osaamistaan myös omaehtoisesti.

Tilannekuvaraportissa on nostettu esille ajatus hankintojen monitieteellisen tutkimuskeskuksen perustamisesta. Rahoitustarpeeksi arvioidaan vuositasolla 900 000 euroa. Ajatus on selvittämisen arvoinen.

Hankintoihin liittyviä julkista rahoitusta saavia asiantuntijapalveluja (mm. KEINO-osaamiskeskus, Hankinta-asiamiehet, Julkisten hankintojen neuvontayksikkö, Vaikuttavuusinvestoimisen osaamiskeskus) on tarjolla, mutta niitä tunnetaan huonosti. Neuvontapalvelujen tunnettuuden lisäämiseksi palvelujen kokoaminen yhteiseen digitaaliseen portaaliin tai vastaavaan kannattaa selvittää. Sujuvat neuvontapalvelut ovat tärkeä asiantuntijatuki sekä hankintayksiköille että julkiselle sektorille palveluja tarjoaville yrityksille.

Tiedolla johtaminen, vaikuttavuus

Hankintojen yhteiskunnallisten vaikutusten laajempi hahmottaminen on osa kokonaisnäkemyksen mukanaan tuomaa ymmärrystä. On selvää, että hankintayksiköt tulevat tarvitsemaan hankintatietojen hyödyntämisessä apua, johon liittyy mm. hankintojen koko elinkaaren mittareiden ja arviointikehikkojen käyttöönoton ja soveltamisen tuki.     Volyymiltaan suurimpien hankintayksiköiden välinen tiivis yhteistyö mm. kategoriamallien tunnistamisessa voi olla toimiva keino edetä vaikutusten hankintojen suuntaamisessa kestävän hyvinvoinnin edistämiseen.   

Suomella on periaatteessa edellytyksiä nousta tiedon hyödyntämisessä kestävien hankintojen edelläkävijäksi, mutta se ei tapahdu yksinomaan suosituksilla.    Jotta olemassa olevaa tietoa kyetään kansallisella tasolla tehokkaasti hyödyntämään, tarvittaneen myös valtakunnallisten tietoalustojen/tietojärjestelmien käyttövelvoitteita sekä osin kaikille hankintayksiköille yhteisiä arviointityökaluja ja vaikuttavuusmittareita. Informaation kokoaminen yhteen kokonaisnäkymään on avainasemassa tiedon hyödyntämisessä.

Toimivat palvelut, laatu, osallisuus, markkinat

Yhteishankinnoilla, sidosryhmähankinnoilla, puitejärjestelyillä tai vastaavilla keskitetyillä sopimusjärjestelyillä on kiistatta saatavissa aikaan prosessihyötyjä ja suurien volyyminen vuoksi kustannussäästöjä. Usein terävin kritiikki mm. valtionhallinnossa kohdistuu kuitenkin yhteishankintayksikköjen toimintaan. Tästä syystä käyttäjien tarpeiden kuunteleminen ja osallisuus on tärkeää myös muissa kuin sosiaali- ja terveydenhuollon palvelujen hankinnoissa.   Myös hankintojen digitalisaation ja automaation tason nostamisessa käyttäjien ja tarjoajien myönteiset kokemukset ovat elinehto onnistumiselle.

Julkisten hankintojen kilpailuttamisessa ongelma on tarjousten vähäinen määrä. Tilanteeseen on pakko saada muutos, jotta hankintayksiköt kykenevät aidosti hyödyntämään markkinoita. Kilpailutukseen ja tarjousasiakirjoihin liittyvien menettelyjen selkiyttäminen ei riitä, vaan todennäköisesti vaikuttavin keino saada pieniä ja keskisuuria yrityksiä mukaan, on hankintojen pilkkominen järkeviin kokonaisuuksiin.  

Innovaatiot

Tavoite innovatiivisten hankintojen määrän nostamiseksi 10 %:iin ei ole yltiöpäisen kunnianhimoinen. Pelkästään hankkeilla ja kokeiluilla tai kehitysmyönteisellä hengellä ei tavoitteeseen päästä, vaan tarvitaan erilaisia kannuste- ja riskienjakomalleja.

Julkista tutkimus-, kehitys- ja innovaatiorahoitusta (TKI) jakavat toimijat tarvitaan julkisten hankintojen innovatiivisuuden lisäämisessä jatkossakin tiiviisti mukana.

Taloudellinen kestävyys

Julkisen hankintojen volyymi on niin suuri, että kestävillä hankinnoilla on merkittäviä vaikutuksia talouteen. Julkisella sektorilla on päästävä irti tilikausittaisesta hankintasuunnittelusta, joka on pahimmillaan johtanut täysin epätarkoituksenmukaisten hankintojen toteuttamiseen tilikauden lopussa. Suurempien hankintojen ennakointi, suunnittelu ja jaksottaminen useammalle vuodelle on järkevä toimintatapa. Samoin hankintojen kytkeminen entistä tiiviimmin osaksi toiminnan ja talouden suunnittelua ja seurantaa.  

Säädösmuutokset, joilla kyetään lisäämään hankintojen avoimuutta, läpinäkyvyyttä sekä tehostamaan harmaan talouden torjuntaa ja parantamaan valvontaviranomaisten toimintaedellytyksiä, kannattaa tehdä pikimmiten.

Hilma-tietokannan käyttöön (mm. ennakkoilmoitukset) kannustamalla voidaan viestintää ja avoimuutta lisätä ja markkinavuoropuhelua edistää. Suosittelun lisäksi kannattanee pohtia Hilma-palvelun käyttövelvoitteiden laajentamista.

Sosiaalinen kestävyys

Hankintalain mahdollisuuksia mm. heikommassa työmarkkina-asemassa olevien työllistämisessä tulee käyttää nykyistä olennaisesti laajemmin. Mikäli työllistämisehdon soveltamisen vähäisyydessä on kyse hankintalain sisällön tuntemuksen puutteesta, on hankintatoimen osaamisessa oleva vaje pikimmiten korjattava. Hankinnoilla työllistämisessä tarvitaan pysyvä toimintamalli hankintayksiköiden, työvoimaviranomaisten ja elinkeinoelämän välillä.

Tavoitteissa tuodaan esille sosiaalisen vastuullisuuden vähimmäisvelvoitteiden vaatiminen Code of conduct – menetelmän avulla. Tavoitteisiin on tarpeen lisätä lakisääteisten tasa-arvo- ja yhdenvartaisuussuunnitelmien edellyttäminen palveluntarjoajilta.  Näin toimien suomalaisen yhteiskunnan arvoperustaan olennaisesti kuuluvat asiat toteutuisivat nykyistä paremmin myös hankintatoimessa.

Ekologinen kestävyys

Olennaista on sitoa hankintastrategia osaksi hallitusohjelman keskisestä hiilineutraalisuustavoitetta ja hankintojen elinkaariajattelua. Tavoitteen toteutumisen kannalta keskeisiin hankintakategorioihin keskittyminen on perusteltua. Erillinen selvitys julkisten hankintojen mahdollisuuksista luonnon monimuotoisuuden sälyttämisessä on paikallaan. 

Hankintaosaamista on parannettava niin, että hankintalain mahdollisuutta edellyttää palveluntarjoajilta ympäristönäkökohtiin liittyviä selvityksiä, osataan hyödyntää.

Kestävän ruokahuollon ja elintarviketuotannon nostaminen tavoitteisiin on tärkeää sekä ympäristön, terveyden että huoltovarmuuden näkökulmista.

Muuta

Kestäviin hankintoihin liittyvän kyvykkyyden ja osaamisen lisääminen on tunnistettu varsinaisen hankintayksiköiden ja hankintahenkilöstön osalta. Pohdinnan arvoista voisi olla myös julkisen sektorin palveluksessa olevan henkilöstön perehdyttäminen laajemmin taloudellisesti, sosiaalisesti ja ekologisesti kestäviin hankintoihin liittyviin arvovalintoihin.  Yleisellä asenneilmastolla ja julkisten organisaatioiden koko toiminnan kattavalla kestävyysnäkökulmalla on suuri merkitys hankintastrategisten tavoitteiden toteuttamisessa.